연동형비례대표제

한국의 지역주의는 표심을 왜곡시키는 선거제도 때문에 유지되고 있다. 19대 총선에서 부산, 울산, 경남에서 국회의원 1사람을 당선시키는데 필요한 표수는 새누리당은 49,728표였던 반면에, 더불어민주당은 7배나 많은 표가 필요했다. 더불어민주당이 평균적으로 25%정도를 득표하며 2등을 한 지역구가 많았지만, 2등을 찍은 표는 전부 사표가 되어 버리기 때문이다.

그래서 결과적으로는 득표율과 의석비율이 심각하게 불일치하게 된다. 부산, 울산, 경남에서 25%를 얻은 더불어민주당은 의석을 7.7%밖에 차지하지 못하게 된다. 반면에 51.2%를 득표한 새누리당이 무려 92.3%의 의석을 차지하게 되는 것이다.

대한민국도 선거제도가 고정되어 있었던 것은 아니다. 정권이 바뀌거나 하면 선거제도도 바뀌어왔다. 그러나 큰 틀에서 보면 승자독식의 선거제도가 지배해 왔다고 할 수 있다.

해방이후인 1948년부터 승자독식의 소선거구제로 국회의원 선거를 시작했다. 그러다가 1963년 박정희 정권때 '전국구'라는 이름으로 병립형 비례대표제가 되입됐다. 대한민국의 '전국구'는 정당득표율대로 의석을 배분하려는 취지로 도입한 것이 아니고, 독재정권이 안정적으로 국회에서 과반수 의석을 차지하기 위한 수단으로 도입되었다는 특징이 있다. 예를 들면 전두환 정권당시의 전국구 의석의 배분은 최다의석을 얻은 정당이 3분의2를 차지하고 나머지 3분의 1은 여타 정당이 의석수 비율대로 갖도록 했다. 대통령 소속정당이 지역구에서 혹시라도 과반수를 차지하지 못할까봐, 전국구를 추가배분하기 위해 도입했던 것이다. 그래서 나이 드신 분들은 '비례대표'라는 말보다 '전국구'라는 말이 익숙하고, '전국구'에 대한 생각이 부정적으로 형성됐다.

그리고 대한민국은 대체로 소선거구제를 유지해 왔지만, 유신 정권 때와 전두환 정권 때 잠깐 중선거구제를 도입했었다. 1선거구제에서 2명의 국회의원을 뽑는 중선거구제도 독재정권의 유지를 위한 수단이었다. 1선거구제에서 2명을 뽑으면, 여당이 우선 1석을 확보하고 나머지를 여당이 1석 더 가져가거나 야당이 1석을 나눠가지는 형식이 되기 때문에 정권유지에 도움이 된다고 생각했던 것이다.

2016년 4월 총선 결과를 보더라도 마찬가지이다. 새누리당과 민주당은 득표율보다 의석을 더 많이 얻었다. 반대로 국민의당과 정의당은 득표율에 비해 훨씬 적은 의석을 얻었다. 이것은 어느 정당에게 유리 하냐, 불리 하냐, 로 따질 일이 아니다. 선거 때마다 이득을 얻는 정당은 바뀔 수 있기 때문이다.

이처럼 득표율과 의석비율의 차이가 큰 것은 50%에 못 미치는 득표율로도 지역구에서는 당선될 수 있기 때문이다. 표에서 보는 것처럼, 50%의 지지율에 못 미치고도 당선되는 비율이 54%에 달한다.

그리고 국회의원 선거를 할 때만다 표심이 왜곡되는 현상이 발생한다. 거대 정당 중 한 당이 득표율에 비해 과도하가 많은 의석을 얻어 단독으로 과반수를 차지하는 일이 반복되어 왔다. 2016년 4월 총선에서는 예외적으로 과반수를 차지한 정당이 나오지 않았지만, 2004년, 2008년, 2012년 총선에서는 38.3%, 37.5%, 42.8%를 얻은 정당이 152, 153, 152석을 얻어 단독으로 과반수를 차지했다.

지난 9년 동안 적폐라고 불리는 일들도 바로 이 표심을 왜곡하는 선거제도 때문에 발생한 측면이 크다. 2008년에 한나라당이 37.5%의 표를 얻었는데, 단독으로 과반수를 차지했다(300석 중 153석). 그래서 힘으로 4대강 사업예산 통과, 미디어법 통과를 밀어붙였다. 만약 비례대표제 선거였다면, 37.5%의 득표율로는 한나라당이 절대로 과반수를 차지할 수 없었을 것이다. 그랬다면 4대강 사업 예산통과는 쉽지 않았다.

또한 2012년 42.8%를 얻은 새누리당이 단독 과반수를 차지했다. 또 다른 보수정당인 자유선진당까지 합치면 160석 가까이를 차지했다. 그런데 중요한 사실은 2012년 총선에서 새누리당+자유선진당의 득표율을 합쳐서 50%가 안 되었다는 것이다. 당시에 야당인 새정치민주연합과 통합진보당의 득표율을 합치면 새누리당+자유선전당보다 많았다. 따라서 표심대로 의석을 배분하는 선거제도였다면, 2012년에 이미 '여소야대'가 됐어야 하고, 그랬다면 박근혜-최순실 게이트도 이 정도로 터지지는 않았을 것이다. 야당이 국회의석 과반수를 차지해서 어느 정도 견제를 했을 것이기 때문이다. 이처럼 표심을 왜곡하는 선거제는 단지 불공정하다는 것으로 끝나지 않는다. 특정한 거대정당이 득표율에 비해 과다한 의석을 차지해서 독선과 전횡을 저지를 수 있게 해 준다.

대한민국과 같은 선거제도에서는 지역구 후보에게 던지는 1표는 대량의 사표를 발생시킨다. 민주화이후 국회의원 선거에서 발생한 사표를 2012년 총선 때까지 계산해보니까 71,626,533표가 나왔다.

출처 : 비례민주주의연대

대한민국의 비례대표가 있기는 하지만, 사이비 비례대표제다. 본래 의미의 비례대표제는 300명 국회의석 전체를 각 정당이 얻은 득표율에 따라 배분하는 것이다. 그런데 대한민국은 300명 전체 의석을 정당득표율대로 배분하지 않고, 47명의 비례대표 의석만 정당득표율대로 배분한다. 그래도 정당득표율과 의석비율이 전혀 일치하지 않는다.

지금 우리나라에서 굳이 '비례대표제'앞에 '연동형'이라는 말을 붙이는 이유는 이 때문이다. 지금 대한민국이 하는 비례대표제는 '병립형'이라고 할 수 있다. 지역구 253명은 승자독식의 선거로 뽑고, 일부 비례대표만 정당 득표율에 따라 배분하는 '따로국밥' 형 방식이기 때문이다. 그러나 전체 의석을 정당득표율대로 배분하는 것이 본래의 비례대표제이므로, 대한민국의 비례대표제는 '사이비 비례대표제'다. 현재 대한민국 외에 일본이 이런 방식의 비례대표제를 택하고 있는데, 공통점은 정당득표율과 의석비율이 전혀 일치하지 않는다는 것이다.

어쨌든 대한민국은 비례대표가 있긴 있기 때문에, 4년에 한 번씩 국회의원 선거 때에 지역구 후보에게 1표, 정당에게 1표를 행사하게 된다. 1인2표제 방식인 것이다.

앞서 언급한 문제들이 발생하는 이유는 바로 승자독식의 선거제도 때문이다. 전 세계의 선거제도는 100가지이상 있지만, 크게 나눠보면 상대다수 소선구제(1위대표제)와 비례대표제로 나눌 수 있다. 상대다수 소선거구제는 몇%를 얻든 간에 지역구에서 1등을 하면 당선되는 선거제도이다. 이 선거제도에서 1등이 아닌 후보를 찍은 표는 전부 사표가 된다. 이 선거제는 영국, 미국에서 시작되어, 영국의 식민지였던 나라들로 퍼져나갔다. 

그러나 사표가 대량으로 발생하고, 정당이 얻은 득표율과 의석비율이 불일치하는 현상이 나타난다. 그리고 지역구에서 1등을 할 수 있는 거대정당 중심으로 정치구조가 고착화된다(미국, 영국, 캐나다).

상대다수 소선구제와 반대되는 제도는 '비례대표제'이다. 이 제도는 승자독식의 소선거구제가 아닌 다른 선거제도를 고민하는 과정에서 발명된 제도이다. 각 정당이 얻은 득표율에 따라 의석을 배분하자는 것이다. 가령 30%의 득표를 얻은 정당이라면 30%의 의석을 가져가고, 10%의 득표를 얻은 정당이라면 10%의 의석을 획득한다는 것이다. 이 제도는 1900년 벨기에에서 시작되어 유럽대륙의 여러 나라들로 급속도로 확산된다. 지금 복지국가가 된 덴마크, 스웨덴, 핀란드, 노르웨이, 독일 등은 정당득표율에 따라 의석을 배분하는 비례대표제 선거제도를 갖고 있다.

비례대표제는 지역구선거 없이 100% 대례대표로만 선출하는 제도(순수'정당명부식 비례대표제'라고 할 수 있다)와 지역구 선거를 하면서도 전체 의석을 정당득표율대로 배분하는 제도('혼합형 비례대표제'라고 한다)로 나눌 수 있다. 우리나라에서는 지금 이 두 가지를 묶어서 '연동형 비례대표제'라고 부르는 경우도 있고, 후자만을 '연동형 비례대표제'라고 부르는 경우도 있다. '연동형'이라는 표현은 지금 우리나라와 일본이 하고 있는 '병립형(따로국밥형)'에 대비되는 의미로 쓰는 것이다.

또한 지금 국회는 특권 계급화 되고 있다. 다양한 계층이 국회에 진입할 수 없는 상황이다. 돈이 없는 사람은 거대 정당의 공천도 받기 어렵고, 국회의원 당선도 어렵다. 비정규직 노동자, 농민, 영세 자영업자 같은 사람들은 국회에 들어갈 수가 없는 상황이다. 국회의원 평균재산이 사십억이천칠백만 원에 달한 것이 이를 잘 보여준다. 참고로 국회의원 상위 20명의 재산총액은 8,239억 원에 달한다.

거대정당에게 유리한 선거제도는 여성들의 의회진출도 가로막지만, 청년들의 의회진출도 어렵게 만든다. 20대 국회에서 20대 연령 당선자는 1명(당선 당시에 20대), 30대 당선자는 2명에 불과했다.

이처럼 국회의원 평균연령은 계속 상승하고 있다. 2016년 4월 총선의 당선자들을 보면 평균연령이 만55.5세에 달했다. 그 직전 선거에 비해 3살가량이 높아졌다. 한번 국회의원이 되면 계속 하려고 하고, 지금의 지역구 중심 선거제도가 그것을 보장하기 때문에 이대로 놔두면 대한민국 국회는 점점 더 고령화될 것이다.

또 하나, 선거결과를 보면 문제가 되는 것이 의회 안에 여성이 없다는 것이다. 세상의 절반은 여성이라는데, 국회 안에는 여성의원 비율이 17%에 불과하다. 이런 결과가 나오는 것도 선거제도 때문이다. 여성들은 당선이 가능한 거대정당에서 공천을 받기 어려운데, 지금의 선거제도는 거대 정당 중심의 정치구조를 만들기 때문이다.

이런 문제 때문에 여성할당제가 도입되었다. 공직선거법 제 47조 4항에 비례대표 50% 지역구 30% 여성할당이라고 명시되어 있다. 그러나 제대로 지켜지지 않고 있는 실정이다. 반면 제대로 된 선거제도를 갖춘 나라들의 통계를 보면 여성의원 비율이 스웨덴(45.0%), 핀란드(42.5%), 노르웨이(39.6%), 덴마크(39.1%), 네덜란드(38.7%), 벨기에(38.0%), 스페인(36.0%), 독일(36.5%), 오스트리아(33.3%), 뉴질랜드(32.2%)에 달한다. 대한민국의 경우에는 국회만이 아니라 지방의회에서도 여성비율이 낮다. 광역의회(시.도의회)14%, 기초의회(시.군.자치구 의회) 25%에 불과하다.